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民间曾有一种说法，“黑头管不住红头，红头管不住无头”。这里的“黑头”说的是法律，而“红头”指的正是红头文件。这说明如果社会的法治意识跟不上，特别是领导干部这一“关键少数”无法充分运用法治思维和法治方式，再好的制度设计也难以取得良好的实施效果。（ 人民日报2015年8月19日）
党的十八大四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，在依法治国的框架下,一个正常的社会,照道理来说，红头文件不会比法律管用，可现实却差强人意。人民日报的文章指出，直到最近,还有某地方政府出台红头文件,“规范”百姓操办酒席。普通群众操办酒席，政府部门居然出台带有惩罚性的行政干预红头文件。日前，网上传出多名天津市南开区教师被要求为“8.12”爆炸事故捐款的消息。捐款应该是个人志愿的事情，捐多捐少，各自根据实际情况而定，先“从教职工工资中扣除相应金额”，爱心捐款变相为一种“苛捐”。上述红头文件，其背后权力的随意、滥用、任性简直到了荒唐的地步。
在笔者的印象中，“红头文件”违法似乎只是在基层较为常见，毕竟基层有些领导干部的法治意识淡薄，对于文件实体和程序是否合法存在模糊空间，给了违法“红头文件”滋生的土壤。但如果这种常识性的错误发生在堂堂的省级政府，那就令人匪夷所思了。而且，一省之政府的违法“红头文件”，所针对的绝无可能是前述的一些“鸡毛蒜皮”的小事，其给社会所造成的危害性，自然更是不容小觑。
下面就有一例。按照福建省政府部署，2014年岁末，省政府办公厅下发《敖江流域水环境综合整治工作实施方案》以及《关于加强建筑饰面石材行业综合整治的意见》，福州市政府随后也出台了《福州市推进敖江流域水环境综合整治工作》文件，罗源县2016年底前关停依托本地资源进行加工的石材企业，并要求当地政府不折不扣地完成省政府确定的各项目标任务。如果福建省市两级政府所出台的相关文件真的能够落实，无疑意味着罗源的这个重点支柱产业将退出历史舞台，衍生产业链的从业人员——占罗源县25万总人口四成近10万人，面临着失去生计的严峻考验。数百家石材企业全为民营，投资少则数千万，多则过亿，斗转星移,随着所剩不多的日子一天天逼近，业界上下一片人心惶惶。
福建省政府的相关“红头文件”违法是肯定的。罗源县被纳入敖江流域生活饮用水地表水源二级保护区范围的，仅溪坂洋、刘洋、飞竹等河段，这跟罗源的绝大多数石材企业沾不上边。政府关停这些无关石材企业，不是滥用权力是什么？况且，我国有关水资源保护的法律和法规相当健全，有《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水土保持法》等法律规定。如果石材企业有违反法律行为，该罚该关，均有法可依，福建省政府出台针对罗源石材企业的“红头文件”，纯属多此一举。退一步说，就算为了公共利益的需要而关停合法企业，也应当赔偿企业的全部损失，可至少到目前为止，看不到福建省有拿出上百亿赔偿企业损失的打算。
据笔者观察，“红头文件”如果不是与权力自肥有关，也往往与庸政和懒政联系在一起。类似普通群众操办酒席，政府部门出台带有惩罚性的行政干预红头文件，十之八九是为了创收;而像8.12特别重大火灾爆炸事故，当地政府不组织募捐可能说不过去，但又不情愿用太多的精力去动员群众奉献爱心，以至相关部门采用先“从教职工工资中扣除相应金额”的土政策强行募捐，强行的募捐还算是爱心吗？
但具体到省级政府的“红头文件”违法，可能又复杂得多。省级政府不仅有法制办，还建立了法律顾问组制度，象福建省政府的这份“红头文件”，违法这么明显，是不可能看不出来的，审查能够通过，唯一能解释得通的是主管官员为了保住乌纱帽。众所周知，当下对环保问责的力度不断加大，日前，中组部还对外发布了干部因环境损害免职2年内不得升迁新规。环保执法,绝不能失之于宽、失之于软。本来是一项繁重而艰巨的工作，却被简单化了，关停可能会发生污染的企业，这种“一劳永逸”的做法，无疑省去了很多麻烦。为了不影响官员升迁，竟然不顾可能给企业造成上百亿的损失，明显过于残忍;而上级官员为了保住头上的一顶乌纱，拿一个县域的经济发展作为代价，对罗源县也是不公平的。
违法“红头文件”，往往会造成不同程度上的损失，甚至有些损失是不可弥补的。没有规矩，不成方圆。任何违法行为都不能是零成本。因此，笔者认为，红头文件除了必须慎之于始,慎之于终，还应出台相应的处罚实施办法，甚至引入刑责，对违法“红头文件”的签字人轻者予以问责，重者，象违法强令关停数百家企业这样的“红头文件”，如果拒绝叫停，当以滥用职权罪予以追究。文/郑智银
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